Публичная власть — новое понятие в Конституцию, что это значит?
Изменения в Конституцию России
В последнее время ходит множество разговоров о правках в Конституцию. Голосование по предложенным изменениям назначено на 1 июля 2020 года. Дата была перенесена в связи с продолжающейся пандемией коронавируса. В свете предстоящего голосования у многих возникает вопрос о термине, который может появиться в Основном законе. Речь идёт про формулировку «публичная власть». Попробуем разобраться, что это за термин и для чего он вводится.
Уровни власти в Российской Федерации
Конституция России закрепляет понятие государственной власти в нашей стране. Об этом гласят ст.ст. 3, 5, 10, 11 Основного закона. Упоминаются разные уровни госвласти и в других статьях Конституции РФ.
На сегодня, в Основном законе страны имеется указание лишь на государственную власть и местное самоуправление. Т.е., власть, осуществляемую государством и муниципалитетом, соответствено. В тоже время, государственная власть в РФ подразделяется на федеральную и местную (региональную):
Особняком стоит местное самоуправление. В него входят:
Правки в Конституцию вводят новое понятие «публичная власть». Эта формулировка объединит в себе «федеральную», «региональную» и «местную (муниципальную)» власти. Под публичной властью можно будет понимать любое из существующих понятий. Либо же все уровни власти вместе, а также любую их связку.
Почему это нужно?
Дело в том, что зачастую власти регионов называют государственными, однако, это не совсем верно.
Россия действительно, осуществляет свою власть через власти региональные. Именно РФ образует власти «на местах». Образованные таким образом, власти сами организуют свои властные органы. При этом, субъекты вправе самостоятельно решать, как им и что организовывать внутри. Но, регион в любом случае является частью федерации, не образуя отдельное государство. Под государством же нужно понимать исключительно Федерацию.
Примерно та же картина существует и в отношении муниципальных властей. Говоря о муниципальных властях, многие граждане понимают государство, однако, это тоже не верно. Органы местного самоуправления не входят в систему госвласти в РФ, исходя из ст. 12 Конституции. Это вызывает и путаницу не только на словах, но и в документах.
Дабы устранить эти разночтения, вводится новое понятие. Оно даст всем трём уровням власти в России единое определение — Публичная власть.
С проектом правок можно ознакомиться по этой ссылке.
Госдума одобрила резонансный закон о новой системе публичной власти в России. Коротко
Сегодня, 9 ноября, депутаты Госдумы в первом чтении одобрили законопроект о единой системе публичной власти в России. Его авторами выступили глава думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников и сенатор Андрей Клишас. В этом законопроекте оговаривается новый порядок работы региональных властей. Znak.com рассказывает, что изменится в работе губернаторов, Заксобраний и органов исполнительной власти в субъектах.
Губернаторы:
— Одна из самых заметных новелл законопроекта — губернаторские сроки. Сейчас глава любого региона может избираться на должность не более двух раз подряд. Законопроект исключает возможность такого ограничения сроков полномочий, по сути — «обнуляет» губернаторские сроки. Ограничения по срокам будут устанавливаться индивидуально в каждом субъекте.
— Высшие должностные лица в регионах по новому закону будут именоваться «главами» с дальнейшим указанием названия субъекта. В законопроекте подчеркивается, что «с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено дополнительное наименование должности». То есть главы субъектов смогут быть губернаторами или мэрами (как, например, Сергей Собянин в Москве), но не смогут быть президентами (как Рустам Минниханов в Татарстане), потому что президентом может именовать себя только глава государства.
— Срок полномочий всех глав субъектов будет единым по стране — 5 лет.
— Закон серьезно расширяет право президента увольнять глав субъектов. Сейчас президенту для увольнения губернатора в связи с утратой доверия нужны веские основания: например, выявление фактов коррупции, заграничных счетов или конфликта интересов. После вступления законопроекта в силу, чтобы уволить губернатора, нужен сам факт утраты доверия. Причем в законе не прописано, что именно может стать причиной утраты доверия главы государства.
— Президент сможет выносить губернаторам выговоры и предупреждения.
Заксобрания:
— Законодательные собрания регионов смогут работать в дистанционном формате. Порядок такого вида работы будет определяться законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ.
— Срок полномочий депутатов региональных Заксобраний по всей стране — 5 лет.
— Депутаты всех региональных парламентов (и работающие на профессиональной основе, то есть за зарплату, и работающие безвозмездно) будут замещать государственные должности.
— По аналогии с депутатами Госдумы и муниципальными депутатами депутаты региональных Заксобраний будут нести ответственность за ведение деятельности, которая не совместима со статусом депутата. Виды ответственности — предупреждение или освобождение от должности.
— Региональные прокуроры смогут сами вносить законопроекты в Заксобрания.
Органы исполнительной власти:
— Высшие исполнительные органы всех субъектов России будут называться «правительствами» с дальнейшим указанием названия региона. Но с учетом «исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено дополнительное наименование». Оно будет указываться в нормативных правовых актах субъекта после закрепленного законопроектом наименования «правительство».
— В систему исполнительных органов субъектов России будут входить губернаторы, правительство, а также иные органы субъекта России. Причем наличие финансового органа субъекта России станет обязательным. Систему и структуру исполнительных органов будут определять губернаторы в соответствии с уставом региона.
— Региональные правительства будут формироваться губернаторами. Главы субъектов смогут их возглавлять.
О чем еще говорится в законе
— Законы и уставы субъектов России помимо органов госвласти смогут создавать и другие госорагны и госдолжности. Например, должность уполномоченного по правам человека в субъекте, должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте.
— Срок рассылки законопроектов в субъекты России будет сокращен в два раза: перед первым чтением в Госдуме до 15 дней. Однако такая поправка будет принята только при условии, если более 2/3 субъектов России поддержат ее.
— Срок представления регионами отзывов на законопроекты совместного ведения сокращается с 30 до 15 дней. В то же время предусматривается, что законопроект, касающийся конкретных субъектов РФ, не может быть рассмотрен без их мнения.
— Перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта, предлагается сделать открытым, с учетом возможного изменения соответствующих задач и функций.
Что значит публичная власть государства
Что такое «публичная власть» и «федеральные территории» в поправках в Конституцию
Много обсуждений вызвали поправки, вносящие в Конституцию два новых понятия: «публичная власть» и «федеральные территории».
Разберёмся, что это за понятия.
Скажу сразу, что никакой конспирации в этом понятии нет. Оно раскрывается в части 3 статьи 132.
«Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации».
Публичная власть — это власть государства над обществом. Публичной она называется потому, что противопоставляется другим разновидностям власти: корпоративной власти (власть директора в компании), частной власти (власть отца или матери в семье) и другим.
Понятие «публичной власти» — термин больше из юридической теории, чем из практики. Но в том, что его решили ввести в Конституцию, нет ничего такого.
В качестве подтверждения приведу слова Вениамина Евгеньевича Чиркина — советского и российского учёного-правоведа, специалиста по теории государства и права, доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки РФ, Заслуженного юриста РФ, ветерана Великой Отечественной войны.
Он, в своей работе «Государствоведение» (2000 год, 81 с.), писал:
«Государственная власть, как власть социальная, является не частной, а как это имеет место в семье, не корпоративной, как в организации, а публичной. Это — власть, действующая от имени всего общества».
Уж если не моему, что мнению столь авторитетного учёного явно можно доверять.
Публичная власть в нашем государстве существует давно. Это Президент, Правительство, различные Министерства и ведомства, Госдума и Совет Федерации, региональные и муниципальные органы власти. Все они составляют единую систему органов публичной власти. Публичная власть точно так же существовала в СССР и в Российской империи.
А вот здесь уже сложнее. Понятие это действительно новое. В существующем законодательстве термин «федеральных территорий» не раскрывается.
В новой редакции статьи 67 сказано, что федеральные территории создаются специальным законом. Вероятно, из него и будет подробнее ясно, что это за территории, каков их статус и зачем они нужны. Самого закона пока нет, однако есть пояснения инициаторов этой поправки.
Подразумевается, что это будут территории с неким особым статусом. Например, звучало предположение, что статус федеральной территории может получить Арктическая зона.
По замыслу авторов, федеральные территории не будут входить в состав ни одного из существующих регионов.
Но вся территория страны уже поделена между регионами — «ничейной» земли у нас нет, каждый кусочек входит в тот или иной регион.
Тогда, если мыслить логически, федеральные территории заберут в свой состав часть территорий уже существующих регионов — одного или нескольких. Либо будут созданы на землях, которые ранее в состав России не входили.
Органы власти на таких территориях будут созданы в особом порядке. Я думаю, это значит следующее: привычных нам органов региональной власти (губернаторов, областных правительств и т. д.) у таких территорий не будет. Они будут управляться напрямую из федерального центра, путём создания профильных министерств.
Например, если мы говорим о создании такой федеральной территории, как Арктическая зона, то будет создано Министерство по делам Арктики или похожее. Которое и будет решать напрямую все вопросы управления территорией, без посредников в виде региональных властей.
Могу отметить, что это понятие оказалось достаточно важным и значимым, чтобы внести его в Конституцию. А значит, не исключено, что первые федеральные территории мы увидим уже скоро.
Но это лишь мои гипотезы. Напомню, что кроме самого названия, о федеральных территориях пока ничего точно не известно.
Проект закона о публичной власти – продолжение поправок в Конституцию
Есть у Конституции начало
После трехдневного голосования в сентябре и распределения мандатов в Государственной думе 8-го созыва наступило некоторое затишье. Партия «Единая Россия» получила 324 мандата и конституционное большинство в 2/3 голосов. Напрашивался вопрос: а зачем правящий режим так старался получить именно такой результат? Вроде как депутаты предыдущего созыва выполнили «черновую» работу – приняли поправки в Конституцию (и самое главное – подчистили плацдарм для нового выдвижения Президента на новый срок), подняли возраст выхода на пенсию для простых россиян, приняли повышение налога НДС на 2%, приняли ряд репрессивных законов для усиления контроля над обществом.
Но правящая элита добивалась именно наличия конституционного большинства. В ход были брошены и административные рычаги, и изменение избирательного процесса в пользу правящей партии, и прямой подкуп избирателей через выделение финансовых средств для выплаты населению, и прямые фальсификации результатов. Начали считать на востоке: «Единая Россия» – 35%, а КПРФ – 25%. Дошли до центра: получили 49 с хвостиком для власти и чуть менее 19% для КПРФ.
Можно с большой долей вероятности предположить, что принятыми поправки в Конституцию дело не ограничивается. Возможно, в ближайшее 2 года нас ждёт довольно значительное переформатирование политической системы и государственного устройства, в том числе и территориальные изменения.
Для этих целей Кремлю и правящей элите необходимо конституционное большинство в Государственной думе.
Так что старые баннеры 2020 года рано сдавать в утиль, надо поменять только даты.
Проект закона о публичной власти
Понятие «публичная власть» появилось в современном российском законодательстве после внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 году. Это понятие более глубокое и включает в себя «органы государственной власти» и «органы местного самоуправления».
Публичная власть — это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны или государства, являющаяся одним из признаков, отличающих государство (страну) от общественного строя.
27 сентября текущего года сенатор Российской Федерации А.А. Клишас и депутат Государственной думы П.В. Крашенинников внесли на рассмотрение Государственной думы проект закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (№ 1256381-7). 9 ноября предполагается принятие данного проекта в первом чтении.
Павел Крашенинников, представляя проект нового закона в редакции газеты «Российская газета», отметил:
«Единство системы публичной власти предполагает согласованное действие различных уровней власти, как единого целого».
В информационном пространстве предложенному проекту пока уделяется мало внимания, более актуальны вопросы пандемии, локдаунов, ограничений, коронавируса и т.д. В 2018 году во время чемпионата мира по футболу так же сначала незаметно было принято решение о пенсионной реформе.
На проект закона к 1 ноября поступило 15 отзывов от законодательных органов регионов, из них 8 региональных парламентов поддержали концепцию проекта, один региональный парламент высказал отрицательное мнение, шесть региональных парламентов высказали поддержку с учётом замечаний и предложений.
Об авторах проекта закона
Павел Владимирович Крашенинников – депутат Государственной думы начиная с 3-го созыва и включая 8-й созыв 2021 года. Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный юрист РФ. Государственный советник юстиции Российской Федерации. Первое избрание в Госдуму было от «Союза правых сил» (праволиберальный блок и партия с 1999-го по 2008 год). В последующем избирался от партии «Единая Россия». Павел Крашенинников – председатель Комитета Государственной думы по государственному строительству и законодательству.
И Андрей Клишас, и Павел Крашенинников были сопредседателями рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации.
Другая известная новация авторов проекта – закон «О гарантиях президенту, прекратившему исполнение своих полномочий», который был принят Государственной думой 9 декабря 2020 года и вступил в действие в 2021 году. Этот закон существенно усиливает гарантии защиты от преследования бывших руководителей российского государства.
От федерации к унитарному государству с жесткой вертикалью
Многие россияне слышали высказывания Президента Владимира Путина о наличии «некой» бомбы, которую заложили большевики при создании державы – Советского Союза. Эта мина, по мнению Президента, – федеральное устройство государства.
Можно было к этим высказывания отнестись как просто к фразеологии, ведь и руководители могут ошибаться. Совершенно понятно, что в то время и в тех условиях принятые решения большевиков были совершенно оправданы и правильны.
Октябрьская революция и большевики выполнили сложную задачу – объединили в единое государство разрушенную в феврале 1917 года страну. Фактически после февраля – марта 1917 года страна рассыпалась, Финляндия без договора, подписанного царём, превращалась в полноправное государство. Польша и Прибалтика были оккупированы. Центральная Рада Украины в июне выставила требования полной независимости. В апреле 1917 года Временное правительство объявило о независимости Польши. Посол Франции в России писал: «Финляндия, Лифляндия, Эстляндия, Польша, Литва, Украина, Грузия, Сибирь требуют для себя независимости или, по крайней мере, полной автономии».
Чтобы заново собрать окраины, необходимо объединяющая идеология: понятная всем, вне зависимости от национальности или вероисповедания. Это и сделали большевики, собрав заново Россию в один кулак, объединив народы на вненациональных и внеконфессиональных идеях коммунизма.
Так что говорить через сто лет о какой-то мине большевиков несколько легкомысленно. Но это не только слова, предположительно и Президент, и окружение настроены построить в России централизованное государство.
Авторы проекта закона о публичной власти убеждают, что ничего страшного, новый закон приходит на смену действующему с 1999 года федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и просто уточняет некоторые правовые нормы и элементы.
Даже поверхностное изучение проекта закона позволяет видеть, что под видом обновления терминологии, а также усовершенствования структуры действующего закона на самом деле принимаются правовые новеллы по усилению вертикали власти.
В мае 2020 года была предпринята попытка объединения Ненецкого автономного округа и Астраханской области. Попытка провалилась после стойкого сопротивления населения и чиновников Ненецкого автономного округа. С принятием же нового закона вероятнее всего и этот округ, и Ханты-Мансийский автономный округ — Югра́, и Ямало-Ненецкий автономный округ в Тюменской области потеряют свою автономность и будут включены в состав областей. А это три округа – это нефтедобыча, нефтепереработка, газодобыча и пополнение федерального бюджета. Так что последующие изменения могут сильно повлиять на развитие социально-экономической ситуации в стране.
Отрицательное заключение на проект закона направил Государственный совет Республики Татарстан, восьмой субъект страны по численности населения (около 4 миллионов человек). Как указано в отзыве регионального парламента, «некоторые положения противоречат «незыблемым основам конституционного строя»».
Можно предполагать, что с принятием этого нового закона начнётся глобальное переформатирование государственного устройства. И дело не только в том, как будет именоваться глава Татарстана: президент или просто глава республики, будет меняться вся сложившиеся система отношений.
По сути дела Москва и Кремль выстраивают жёсткую вертикаль, в которой Центру можно всё, а регионам «шаг вправо или влево – расстрел. Существенно меняется отношение государственной власти к органам местного самоуправления. Даже тот фиговый листочек «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» (ст. 12 Конституции) убирается в сторону. Проект закона предполагает практически полный контроль над органами местного самоуправления, вплоть до того, что в ст. 44 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесена организация электро-, тепло-, газо-и водоснабжения населения. Понятно, что после неподачи тепла или отсутствия воды жители пойдут не к региональным чиновникам, а в органы местного самоуправления.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Некоторые новеллы проекта закона прямо противоречат Конституции РФ, отсюда можно сделать вывод, что и Конституцию могут подправить под вертикаль власти. Тем более новый закон полностью противоречит 131-му федеральному закону о местном самоуправлении.
Заключение
Несомненно, в проекте закона есть и положительные новеллы. Можно приветствовать, что ужесточаются требования к региональным чиновникам и депутатам и их родственникам с точки зрения двойного гражданства и наличия финансовых средств за границей (по аналогии с депутатами Государственной думы). Предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта РФ независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. Просматриваются нормы по усилению антикоррупционных мер.
Более детально прописываются вопросы выборности и назначения должностных лиц в субъектах Федерации. В то же время не рассмотрен вопрос по отзыву региональных чиновников и депутатов в связи с утратой доверия населением. Вызывает вопросы статья 60 проекта закона, устанавливающая особенности осуществления публичной власти на федеральных территориях. По этой статье на любой территории субъекта может быть установлено федеральное (московское) управление. Для глав регионов снимается запрет о двух сроках нахождения во главе региона.
Самые значительные замечания к проекту представил Комитет Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению (на 17 страницах). В то же время, учитывая партийную принадлежность авторов проекта и должностное их положение, с большой долей вероятности можно предполагать, что закон будет принят. По проекту предполагается, что отдельные нормы нового закона начнут действовать с июля 2022 года. Полностью закон вступит в силу с января 2023 года.
Основные признаки и черты публичной власти
Публичная власть один из важнейших признаков государства.
Публичная власть включает в себя совокупность аппарата управления и аппарата подавления.
Особенности публичной власти:
— отделена от общества;
— не имеет общественного характера и непосредственно народу неподконтрольна (контроль за властью в догосударственный период);
— чаще всего выражает интересы не всего общества, а определенной его части (класса, социальной группы и т.п.), нередко самого аппарата управления;
— осуществляется особым слоем людей (чиновниками, депутатами и т.п.), наделенных государственно-властными полномочиями, специально для этого подготовленными, для которых управление (подавление) является основным видом деятельности, которые не участвуют непосредственно в общественном производстве;
— опирается на писаное формализованное право;
— подкреплена принудительной силой государства.
